走向广大的行政相对人——简评方世荣教授力作《论行政相对人》

    数千年来，官员总是说，刁民太多，管理太难——所以，官员总是把法律当作管理百姓的工具；数千年来，百姓总是说，贪官可恶，不治不行——因此，百姓总想用法律严格对待官员。

    这是民众中流传的一个说法，由此我们似乎能很自然认为：看来法律既要防止公民变成刁民，又要杜绝官员堕落为贪官。那么作为处理官与民关系的行政法也自然被理解为具有双重作用的法——管理百姓和控制权力。于是行政法学界出现了“控权论”、“管理论”，“控权兼管理论”等观点，但无论哪种观点，都存在一个天生缺陷。即将行政主体和行政相对人置于过于对立的角度，而忽视了两者之间存在的广泛的同一关系，及两者之间——“友善的合作者”的真实关系。

    于是，近年来有不少学者致力于对行政主体和行政相对人关系的研究，而方世荣教授便是其中杰出的一位。或许是受其导师罗豪才教授“平衡论”思想影响，方教授观点中无不透着一种对行政相对人的人文关怀表达着一种对建立行政主体与行政相对人间友好合作，真诚互助关系的美好愿望。而这些观点在他的著作《论行政相对人》中得到了集中体现。

    全书致力于对行政相对人及相关行政法理念与实践的探讨、研究，按一定的逻辑结构，首先从概念篇入手，利用本书一、二、三章对行政相对人及其权利、行为分别作了界定，通过与相似概念的比较，将行政相对人与宪法、民法意义上的公民、法人作了区分，确立了行政相对人在广义法律关系中的独立地位，同时，作者又通过对其作用的阐释，进一步强调了其在行政法律关系中相对独立地位，由概念确定、地位确立，构筑起了一个完整、独立的行政相对人理论框架，为后文的展开奠定一个扎实理论基础。接着作者进入理念篇。讨论行政法基本原则重构问题、重点就行政合法性与合理性原则内涵扩展发表自己见解。最后作者由理论入实践，在第五章实践篇中对行政相对人参与行政立法、行政合作等实践问题进行思考。以概念为基础，对理念进行深化；以理论为前提，对实践进行引导，可以说全书就是以这样一条连贯、和谐思路前进着，这也是此书给人读后以一种一气呵成。融会贯通感觉的重要原因之一。

    理论框架固然重要，但真正显示方教授此本著作价值的还是他全新的思考视角。方教授在维护行政相对人权利问题上，将其视角的定位由传统行政主体及其行政权力转向行政主体与政相对人之间的关系上来。这一转变可谓实现两个突破，一为在思考各类行政法问题时，是站在行政法律关系这一中立层面进行的，保证了问题思考的客观性；二为将行政主体与行政相对人关系由对立转向统一，由管理转向合作。方教授认为“当代行政法一方面要制约行政权力不得违法行使和滥用；另一方面还应保障行政权力的合法充分行使；充分发挥行政权力高效服务干行政相对人权益功能，两者不能偏废。” 现代行政权力是以社会公共事业管理为主要职能，而不是以国家管理为主要职能，行政机关仅仅是代表广大人民群众对公共事业进行管理，既然是这样，那么行政机关在行使行政权力时更多强调的是服务而非管理，更多倡导的是合作而非对立。对于控权论，方教授认为：试图想仅通过控权（力）而达到维权（利）目的，归根到底仍将思考视角放于行政主体及其行政权力单方的角度上，行政相对人仍处于无足轻重地位。而且由此产生维权模式，是种消极方式，对权力仅是事后控制，且不利于行政双方的了解、合作及整个社会和谐发展。由此，方教授在本书第二章第四节点出了自己的核心观点——行政相对人权利与行政权力的同一性，一方面行政相对人对行政权力行使的参入，使行政主体行政权力的行使成为与行政相对人合力的过程，同时也是约束了行政权力行使随意性；另一方面，行政权力的扩大，对自由权利有限制性，但也有保护性和发展性；会导致自由权利一部分减少，但也会导致另一部分发展和扩大。总之，现代行政法不应是单纯的控权法，而是“控权——服务法”或“控权——福利法”，可以说这一全面、客观的观点提出，为方教授在本书中其他观点展开，甚至对中国行政法学日后的研究，都开辟了一个新的视角。

    除了思考视角的定位外，方教授在思考视角的空间上也精心编织了一个“三维空间”，一维即对世界范围的各国从早期单一的秩序行政到当代福利国家秩序行政，给付行政的多元化的转化的关注；二维即对我国国内市场经济体制建立以来，政府与行政相对人权利义务和地位变化的关心与思考；三维即对行政法学界，“为人民服务”观念和“平衡论”理论的运用和发展。三维空间有机给合，不但为作者观点的阐述提供了有力的理论与实践依据，同时也为读者提供了广阔的了解、思考空间。

    人们常用“瑕瑜互见”来评论著作，在我看来，本书的“瑕”可能有以下两方面；首先作者在最后一章阐述中，在语言表达上，过于平铺直叙；在语言运用上，则过于行政化，通读之后，似有行政文件之嫌，缺乏此书作为行政法学著作应有的独立“品质”。其次，或许作者过于注重行政相对人与行政主体同一的一面，而忽视双方对立，对抗一面的行政相对人诉讼权利的探讨，诉讼权直接关系到行政相对人切身利益，且随着人权保障呼声增高，诉讼权保护已被置于一个相当重要地位，本书未对此问题进行展开，不能不说是一个遗憾。

    当然，瑕不掩瑜，本书虽有以上所述不足，但本书作为国内行政法学界第一部系统研究行政相对人的学术著作，及其为行政法学研究开辟的新视野，仍为广大读者所称道。

    真心期待，中国行政法走向更为广大的行政相对人！

TAG: 法律书评