转型期的贫困地区农民法律意识现状

转型期的贫困地区农民法律意识现状  

——对长安营乡农民法律意识现状的调查分析

    改革开放20年来，以经济为先导的农村改革，正日益深入地影响着农村政治社会关系。依法治国方针的确立，法制的日益完善，使得行政——政策一统天下的格局被打破。法律手段的运用，至少在理论上越来越为人们所重视。然而，农民特别是边远贫困地区的农民，这些生活在中国最基层的公民，到底能在多大程度上理解、认同乃至接受法律的调整，尚不十分清楚。

     为了取得关于此问题的实证材料，2002年7月下旬，借助法学院暑期“三下乡”实践活动之契机，我们深入湖南省邵阳市城步苗族自治县长安营乡②，通过走访农户，填写调查问卷等形式，对以上问题进行了初步的调查。本次调查共发放问卷150份，收回有效问卷138份，其中：普通农民123份，村组干部15份；男102人，女36人；20岁以下的12人，20-40岁的81人，41-60岁的36人，60岁以上的9人；年龄最大的70岁，最小的13岁；文盲12人，小学文化程度的18人，初中文化程度的72人，高中/中专文化程度的30人，大专文化程度的6人；党员5人，团员12人，群众121人；2001年个人年纯收入1000元以上的9人，500-1000元的54人，200-500元的60人，200元以下的15人。

     经过计算器和手工的初步处理，我从问卷中获取了一定量的第一手数据，在这里，结合同时收集的访谈材料，我仅就农民法律意识的几个主要方面作一初步的分析说明。

一、农民的法律知识水准

    农民知法的多寡，直接关系到法律在农村中作用的效果，当然，它也是农民法律意识的首要内容。在偏远地区，由于历史、地理、文化等其他种种原因，农民对法律一直知之甚少，经过这些年的普法运动③，这一状况有了一些改观，通过问卷及访谈，我们可以较为清楚地了解到。

（一） 法律名称的问答情况

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本文在收集原始材料的过程中，得到了李玉佳、王伟龙、宋春明等同学的大力帮助，没有他们的无私帮助，也就没有本文。在此我向所有对这篇文章付出过辛勤劳动的朋友们一并表示衷心的感谢。
 ①这里指的转型期主要是指当地经济、社会处在转型期，即由自然经济向商品经济过渡，由农业社会向商业或工业社会转变。下文的“农民”如无特别说明，均与此“农民”外延一致。
②长安营乡位于国家级贫困县城步苗族自治县的西南边陲，离县城64公里，人口7320人，是一个典型的偏远贫困山区。由于气候原因，这里水稻亩产量只有300公斤，且为一年一季。1998年全乡农民人均收入仅667元，14个行政村还有9个不通路，85个村民小组有55个不通电。近几年来，当地政府转换思路，因地制宜，大力调整产业结构，发展了奶业、反季节蔬菜、旅游等三大产业。使得长安营乡逐步由封闭走向开放，农民逐渐富裕起来。目前，长安营乡正处在深化产业结构调整，由自然经济逐渐向商品经济转换的转型期。毫无疑问，长安营的情况并不能大而推之为整个农村的现状，然而作为一个个案，我相信长安营当前的大部分情况同其他偏远贫困地区那些正处在经济转型期并逐步由封闭走向开放的乡村具有相似性，因而把长安营作为这些地区的一个典型来研究，我认为得出的结论还是具有一定价值的。
③我国从1986年开始实施全民普法运动，以五年为一个阶段，今年是“四五”普法的第三年。

    关于法律名称的了解情况，我是采用问答的方式收集的①，因而数据并不怎么准确，这里只是就一个大概的情况作一简要的分析。从我的调查来看有约80%多的人较为准确地说出了1至8个数目不等的法律名称。其中学历较高的（初中以上学历）和村干部回答的法律名称在数量上要普遍高于一般农民。另外还有10%左右的人未回答，分析未答的原因，除极少数的确不知法律为何物外，大部分可能仅止于知道有法律这个东西，但具体是什么，有什么法却说不上来。

（二） 回答的法律类别

    在调查中，回答的最多的三项法律依次为婚姻法、宪法、刑法。其他提到的还有合同法、计划生育法（人口与计划生育法）、土地管理法、村民委员会组织法等。这些法律，一是因为它们大多数与农民的生活和生产联系较紧，一是因为它们在农村被宣传得最多②，所以在农民心目中留下了较深的印象。然而，像民法（民法通则）、继承法、诉讼法（民事、刑事、行政）等，这样一些比较重要的法律，及一些比较重要的地方法规，能够说得上的人很少。这固然与宣传力度不够有一定的联系，但另一方面偏远地区的农村现状，也限制了这些法律得以普及③，当然这也在一定程度上反映出这些法的内容，在某些大的方面与这些地区的社会经济发展状况不相适应，如民法通则，它实际上是商品经济发展到一定程度的产物，只有在社会化程度较高的地区才能得以较好施行，它要进入这些边远地区的农村，势必要与之长期以来在自然经济条件下形成的一套调整当地村民社会关系的准则（习惯）发生冲突，习惯以自己的方式解决问题的农民，对那些与之不同的解决方式及原则会产生一种很自然的排斥心理，既然得不到广泛的认可，因而眼下也就很难普遍介入这些地方的农村经济生活。显然，很有必要反思一下农村立法与农村实际的适应性问题。

（三） 了解法律的途径

    获知的方式，无疑对知识的多少有着重要的影响。通过“你是通过那种途径了解法律的”这个问题的回答，可以得知，在给定的四项选择中，答“广播、电视、报纸”的由96人（占69.57%），答“普法宣传”的有48人（占34.78%），答“听别人说的”有15人（占10.87%），答“日常工作或生产”的有12人（占8.7%），还有12人没填。这种结果，首先反映了广播、电视、报纸这些现代化
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①之所以不采用填写作答的方式，而采用直接问答的方式，主要是考虑到填写问题费时较长及其局限性——农民很多时候虽然知道某部法律，但不一定能写得出来，这样得出的结论未必比问答更准确。
②从邵阳市到城步县，不时看见在公路两旁的农舍墙壁上用石灰、油漆等涂料书写的标语，主要是土地管理和计划生育方面的，如“计划生育，人人有责”，“退耕还林，留子孙一片青山绿水”等，在我住宿的农户家里的写字台（梳妆台）上还发现一本《人口与计划生育》的小册子，一打听，原来是民政部门在新婚夫妇领取结婚证时派送的。
③如继承法关于遗产继承的问题，按农村一般观念“嫁出去的女儿，泼出去的水”，是没有继承权的，又如婚姻法中关于丈夫殴打妻子的规定，在我们调查的长安营乡几乎所有接受调查者（包括妇女）都认为丈夫在妻子做错事时，有权“教训”她。他们不认为这些行为是违法的，在他们看来这些是天经地义的事。

的传播媒介，对农民接受法律知识起着主导作用，这是国家大力发展通讯事业①并注意利用他们传播法律的成果。另外，普法运动（指有组织的学习与宣传法律）在农村收到了一定的成效，有约1/3的农民是通过“普法宣传”了解法律的。但我们还应看到，尽管在调查中大多数人能比较多地回答出与自己生活或生产相关较紧的法律，然而这些知识的获得却与生活或生产关联不大，通过“日常生产或工作”了解法律的只占8.7%，造成“生活中的法律，非生活中了解”这种错位。也许这是人们开始了解法律的一般规律，但也表现出国家大量的法律并未真正深入这些地区的农村生活，这一判断还可以从下述事实中得到佐证：全部问卷对象中有90人（占65.22%）从未与法律工作者②打过交道，42人（占30.43%）偶尔与法律工作者打过交道，只有6人（占4.35%）选择“经常”。因此我认为新一轮的农村普法，除继续已有的有效方式外，还要着力探索一条“从生活中懂得法律”的新路子，建立起一种法律与生活之间的紧密型的“供需关系”。
根据前文的分析，不难看出，现阶段农民的法律知识水平尚处在一般了解的初步阶段，离全面了解和理解还有较大距离。如果考虑到这138人中占58.70%的处于20岁至40岁年龄阶段，占73.91%的人为初高中文化程度这两个因素，则上述结果更不容乐观。由此可见，在我国农村进行法制教育，以期达到法治，即使是与行政手段、经济手段并用的“法治”（法律手段），仍是当前面临的重要任务。
二、 权力③与国法
中国几千年的封建人治社会，使得“权力至上”的观念在中国农村社会打下了深深的烙印。农村社会过去主要是靠权力（如长老权力、政府权力）来统治管理的，因而，法律对农村的较大介入，首先便要碰到权力的挑战，要了解农民对法律的评价，不可避免地要涉及到农民对法律与权力二者的态度。
问卷中有“在现实生活中，你认为法大还是权大？”这样一题，全部回答中，选择“权力”和“法律”的人数相当，都是60人（占43.48%），另外还有18人（占13.04%）选择“不清楚”。从这个结果看，在农村中过去那种“权力至上”一统天下的格局已被打破，人们在逐渐认可和接受法律的权威。而另外13.04%的人选择“不清楚”，其实也是不了解法律的表现。需要注意的是本题有一个限定，即“在现实生活中”，也就是说不考虑其理论上的关系，因此，在那些选择“权力”的人当中，也存在一部分即使从理论上知道“法律的权威至高无上”，但仍然选择“权力”的，在这种情况下我们就不能笼统地说选择“权力”的就一定是“法律意识淡薄”。这种分析从下一题中得到了佐证，当问及“假如你与乡镇政府发生
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①1998年长安营乡85个村民小组还有55个不通电，电视机很少，而今各村基本上全部通电。在我们住宿的大寨村，不但有十多户人家看上了有线电视，还有十多户自己掏钱装上了卫星接收器，一天二十四小时都可以看到电视节目。
②本问卷中的法律工作者指律师和公证人员、法官、公安人员、土地管理人员、工商税收人员等五类人。
③这里所讲的权力是指行政机关的各种权力。
纠纷，你回怎么办？”时，有45人（占32.61%）选择“寻求法律援助”，39人（占28.26%）选择“自认倒霉”，还有36人（占26.09%）选择“上访”。从以上的结果可以看出，尽管选择“权力”和“法律”的人数一样多，但当他们自己与政府发生纠纷时，选择打官司的还是比消极对待的要多。然而，当问及“你认为在政府干预下，法院会秉公执法吗”，有45人（占32.61%）选择了“不会”，有48人（占34.78%）选择了“不清楚”，只有36人（占26.09%）选择“会”。粗看起来，“不清楚”是个似是而非的模糊答案，这其实显示了选择这个答案的这部分农民对法院的公正性、权威性表示怀疑，对法院在政府权力干预下能否秉公执法信心不足，更深层次的是对权力的一种畏惧感。比较一下选择“寻求法律援助”和“会”两个答案的人数可以发现，选择“法律援助”的要多9人（占6.52%）。从以上两个题目的回答中不难看出：这部分人一方面对法院的公正性表示怀疑或否定；但另一方面，当他们与政府发生纠纷时，他们又会选择打官司这条路。这其实是一种无奈之下的选择，当他们觉得通过其他的途径和方式可能达不到自己的目的时他们还是倾向于法律，希望法律能给他们一个公道。
总的来看，在当前贫困地区的农村，法律的绝对权威并没有完全树立起来，但农民已在逐渐认可和接受它，尽管现阶段要实现这种理想还受到诸如权力、人情等因素的制约。我们现在所要做的是如何从理论和实践上使权力和法律各司其责，使之恰当地组合，并由互相干扰变为互相促进的关系。

三、 法律与政策
纵观历史，伴随社会演进，各种社会调控手段在不断变换位置。中华人民共和国成立后，几千年一直占主导的人伦规范一落千丈，代之而起的是政策。几十年的时光已将政策深深地刻在农民的记忆中。而在依法治国，建设社会主义法治国家的今天，农民对这二者的评判如何，自然是农民法律意识中不可短缺的部分。
问卷中有“你是相信法律还是相信政策”一题，有36人（占26.09%）选择法律，另有24人（占17.39%）选择“政策”，还有69人（占50%）选择“都相信”，另9人没选。从这个结果看，在政策与法律的选择上，农民还是较多地倾向于相信法律。这说明，在当前农村，政策一统天下的格局已被打破，正在逐渐形成法律与政策相均衡的局面，当然这与我们长期以来的普法教育的影响是分不开的。应该说明的是这个结果并不能证明农民的法律意识就普遍很高了。正如前文分析的那样：①这个结果只是在法律与政策的比较上得出的；②这只能说明农民从道理（理论）上接受了“法律权威”论，并不代表他（她）们在生活中会正确运用法律武器，而且从不相信法律的绝对人数来看（42人，占30.43%）仍然是一个不小的数据。
从以上结果来看，政策在农村中仍然起着举足轻重的作用，农民已形成的强烈政策意识还存在较大影响。譬如很多人一谈到农村稳定首先想到的是政策不变。
事实上，现行法律规定的某些内容离农民的日常生活还较远，很多人其实并不了解法律，上题的数据极易让人产生一种麻痹感。当我们问到“你认为农村经济能发展起来主要靠什么”时，选择“政策”的排在第二位，而选择“法律”的排在最末（第六位），（详细数据见下文）这种排列与农村的实际是比较吻合的，这至少说明法律在对农村经济改革的介入就比政策要浅得多。如果我们从新中国农村改革的发展历史来看，也就不难理解这个中的原因了。从确认农村生产责任制，到提出统分结合的经营方式，再到改革农产品统购体制，调整农村产业结构，发展乡镇企业，提倡社会化服务等，都体现在党的一系列政策中，而法律在过去本来就调整得不够，加之对农村改革的跟进速度也较慢，这样理所当然会产生上述结果了。因此，我们应当正确看待上面的数据。
从这里，我们一方面应看到农村普法的成果；另一方面我们也不应简单地否认法律与政策并存的这种现象。必须认识到，法律涉及农村生活的程度深浅有一个逐步发展的过程。但就目前而言，法律还不具备大规模介入农村的成熟条件，特别是处在经济转型期的偏远贫困山区。因为这些地区农村的经济社会关系正处在新的变动之中，这就限制了具有较强稳定性的法律的作用范围，而政策以其独特的灵活性，强适应性仍然将在许多方面发挥从宏观到微观的作用。由此也可能出现法律与政策在各方面相互交融的情形，形成所谓的“政策法”现象，即政策像法一样被广泛适用。因此我们不能仅从知识角度看待这个问题，而要联系到两种手段的转换来思考，否则将可能出现偏颇。

四、 经济舞台上法律的角色
经济改革，无疑是当前农村，特别上处在经济转型期的偏远贫困山区最引人注目的事件。它使当地农民初尝了温饱之幸，还看到小康的曙光。因此，对农民法律意识的分析，不能不特别关注农民对法律与农村经济发展的评判。
为此，我在问卷中设有一题“你认为农村经济能发展起来主要靠什么”，在给定的六项选择中（不定项选择，内容为政策、法律、科技、能人、干部、增加投资），“科技、政策、能人”在他们的回答中居前三位，选择的人数分别是102人（占有73.91%），78人（占56.52%），60人（占43.48%）。
农民首先将经济发展起来归功于科技，这说明即使在偏远地区，农民仍然认识到了科技的重要性，尽管他们并不一定懂得“科技是第一生产力”这一理论，但科技给他们生产和生活所带来的巨大改变①，使他们从心底里感到农村经济要发展，科技是第一重要的。
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①拿长安营乡来说，从1998年到现在，几年改变了以前“肩挑背负搞运输，松明槁火照做饭”的局面，村村通电，通公路，一部分人还看上了卫星电视，而牛奶、反季节蔬菜和旅游业的发展，使得农民腰包鼓起来，到2001年底，全乡人均纯收入比1998年翻一番，这些变化都与科技是分不开的。
在上述六项选择中，选答“法律”的人最少，只有24人（占17.39%）。农
民对法律在经济发展中的作用评价不高，主要在于法律对农村的实际调控力不够。当然这里既有在这些地区农民缺乏运用法律手段的习惯①的原因；也有由于法律自身的某些特性，在改革中不免会有某些不便的原因；同时还与中国的法制建设真正起步的时间不够长有关。另外，农民的某些误识（如把法律规定当成政策规定），造成政策内涵过大，法制内涵过小。这样，也无怪乎两者比例相差如此之远。不仅如此，从选择的情况来看，在农民的心目中，“法律”的地位也远低于“能人”和“干部”，选择这后二者的分别有60人（占43.48%）和39人（占28.26%）。这个结果说明，有一定技能或才干的能人，在带动本乡、本村经济发展中的作用日渐突出。而选择“干部”的比例尽管高出法律许多，但其在农民的心目中的作用明显不大（排倒数第二位）。这也表明农民对干部在引导，帮助本村和自己脱贫致富能力的怀疑，相比较而言他们更相信能人②。至于法律在这些地方的经济舞台上只是“跑龙套”而已，在农民心中远不如能人，干部的角色重要。进一步说，在这些地方的农村经济形态里自然经济大量地存在，商品经济尚未充分发育，只要一家一户的经营方式还未被社会化的方式所替代，只要农民还是农民，未能成为农业工人，农村中的能人、干部效应还会有基础，法律的作用，就会受到限制，至少在经济问题上是如此。
另外还有42人（占30.43%）选择了增加投资，这个结果是比较符合实际的，因为在这些地区发展经济，资金问题是一个很大的瓶颈，无怪乎农民对此的关注超越了法律和干部排在第四。
从以上回答中，可以看出，在近期法律还难以取代政策的地位，挑起促进经济发展的大梁。法律在近十年里虽有较大发展，但在农村（不单是偏远贫困地区）还未树立起自己的信誉，它与农村经济的联姻始终没有得到农民较大程度的认可。当然，我相信随着这些地区的进一步开放，社会化程度进一步加深，这种状况会得到改变，农民对法律的作用特别是在经济发展中的作用的认识会逐步提高。当然这需要一段过程，任何激进的看法与做法都于事无补。

五、 解决纠纷的方式及心理
农民如何选择解决纠纷的方式，如何看待打官司在解决纠纷方式中的地位，这是衡量农民法律意识水平的一个较为具体和直观的指标。为此，我在问卷中设计了三个问题，或许可以从一定程度上了解农民的解纷心理。
当问及“假如你与他人发生纠纷，你会采取下列那种方式解决”时，有36
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①我们所在的大寨村，近十多年来未发生过刑事案件、民事纠纷也很少，并且没有人打过官司。该村的乡规民约、淳朴的民风，起了很大的作用。在这里你会感觉到法律根本就是多余的。
②许多材料表明，典型、先进者对农民的示范作用非常大，一般的讲述、解释远不能与之相匹。长安营乡当初在发展反季节蔬菜时，并不为农民所接受，不管干部怎么说，村民就是不敢种。后来，乡政府干部自己与几家农户亲自示范，树立了几个典型，反季节蔬菜才被迅速推广开来。

人（占26.09%）选择“私了”，有78人（占56.52%）选择“找村委会或乡镇干部”，仅有12人（占8.70%）选择“打官司”。这个结果对了解农村现状的人来
说，并不奇怪。事实上农民不选择“打官司”在农村大部分地区都存在，只是程度不同而已。在这些偏远山区，农民之所以大多不选择“打官司”来解决纠纷，确有许多困难：①“打官司难”、“告状难”①，目前农村的司法、执法机构管辖范围较广。如处在最基层的人民法庭通常要管辖数万乃至十数万人口，而同时这些机构的工作人员的数量相对较少，素质也不怎么高②，工作效率底下等等，这些都是我国基层司法现状所不可回避的问题。②打官司成本太高。首先从时间上看，由于打官司有严格的司法程序，办案有最低期限规定，这些自然要耗费较大的时间成本，而作为一名贫困地区的普通农民，他们没有，也不愿花这么多时间和精力在这个上面；其次，从金钱上看，这是最直接也是最主要的限制，打一场官司所花费的费用是惊人的③，诉讼成本太高已是当前中国基层司法现状一个不争的事实。这样，即使他们想寻求法律救济，也会被高昂的诉讼费用吓倒。而当前农村中流传的“赢了官司输了钱”，大概更能准确反映农民的这种心态吧④！而寻求干部解决纠纷之所以成为农民的首选，一方面在于干部生活在本乡本土容易寻找，而且，从传统到现实的行政权威，形成了农民的权威依赖心理，使得干部成为农民的依托，也易为农民所信任；另一方面，由于法律的“高处不胜寒”，客观上促使农民寻求一种更为简便易行、方便有效的途径来解决纠纷，而找干部解决无疑是最符合要求的⑤。长此以往，也就形成了中国农民解决纠纷的一种习惯。至于私了（包括双方私下协商和不了了之两种情况），其方便省时更是显而易见，故为农民所看重。当然，私了方式的高选择率同时也表明“和为贵”、“无讼少讼”的传统观念在农民选择解纷方式上的影响。

为了更为清楚地了解农民不选择打官司的原因，我紧接着出了下面一道题，即“假如你不想通过法律途径解决纠纷，为什么？”其中选择“费用太高”的有57人（占41.30%），选择“花时间太长”的有33人（占23.91%），选择“没钱打不赢官司”的有48人（占34.78%）。以上结果也证明了上文分析的正确性。
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①以长安营乡为例，农民如果要打官司就得跑到64里外的县城去，光来回车费就要20多元，这个数字对一个国家级贫困县的一个偏远小山村的农民来说，无疑是难以接受的，在这里一般上了年纪的人几乎从来未踏出过长安营乡半步，更不用说跑到县城打官司了。
②这里的素质指专业素质，详情请参阅苏力著的《送法下乡》之《基层法院法官的大致情况》一文，中国政法大学出版社，2000年版，P327
③打官司首先要交纳一定的诉讼费，如果请律师或司法助理员提供代理和咨询还要支付一笔费用；其二，到司法机关去解决纠纷，所需的路费、误工费等开支加在一起也是一笔不少的费用。这样，几笔钱加起来，数目就较为惊人了。
④在调查中，我们不时地感受到村民对司法现状的失望之情，“打官司是有钱人的游戏”——几乎在我询问的那些对法律有一点了解的村民都这样认为——现在打官司靠的就是钱，有钱就能打赢官司。从他们那愤懑和无奈的眼神中，我看到的不仅是他们对基层司法现状的不满，更有一种对法律权威的深深失望。
⑤找干部不需要特定程序，也没有最低期限，只要双方都有时间并把干部叫到一起来就可以进行，而且花费也比打官司少得多，一般不需要什么花费，最多是请几顿饭，送点礼品之类的。
    值得注意的是138人中除了12人未选之外，没有一个人选择“法律没有用”这个选项，这个结果多少令人感到一丝欣慰。这说明在农民心底里还是承认法律是有用的。他们从心底里希望法律成为公正、公平或正义的代表。这些中国普通的庄稼汉也许不知道“法上正义与非正义之间的界限”，“法平如水”之类的格言，但中国历史上“包青天”、“海青天”等秉公执法的故事，给他们留下了深刻的印象，加上近些年的普法运动的深入，使得农民从心底滋生了朴素的法律正义观。
从上文的分析中，还可发现56.52%的人在发生纠纷时会找干部解决。那么如果是与政府工作人员（干部）发生纠纷时他们会怎么办？32.61%（具体数据见上文）的人会继续打官司，26.09%的人会上访，还有28.26%的人选择“自认倒霉”。从这个数据来看，法律解纷方式比以前受到了农民更多的重视，但是干部仍然是他们解纷所主要倚重的（事实上占了54.35%）。这与前面所收集的材料的结果大体是一致的。

六、 总的评价与建议
通过上述有关农民法律知识、法律评价和法律要求的分析，我认为，较之以前，随着偏远地区农村经济的发展和逐渐开放，农民法律意识的状况有较大提高或增进的一面，农民对法律、法制的认识在不断发展、深化，愈益趋于理解，认可和接受。但是也不宜作高的估价，种种不足，有目共睹。本着积极的态度，这里着重就不足的原因作些总的说明，并在此基础上，寻求相应的弥补对策。
农民法律意识离人们的期望与社会发展的要求有些距离，从农民自身方面看，这固然有传统因素的影响，但更重要的还在于现实的种种主观、客观因素。表层上，我国法制建设尚处在逐步发展和完善阶段，农村更慢一拍，相应的观念转变、法律意识、法制观念的形成就更需要一段过程。前三轮普法活动虽取得较大成绩，但在农村特别是偏远地区，只是粗粗的扫了一下法盲，并未从根本上改变农民的知识结构和心理结构。深层上，农民作为一家一户经营方式的集中体现者，缺乏主动接近法律、接受法律、要求法律的内在经济社会动因，其法律意识大多是被灌输的，这是消极被动的了解，缺乏切身体会，农民往往印象淡漠，似有若无。同时，目前农村的社会政治体制也没有为农民法律观念的发育创造良好的外部环境。如村民委员会的实际运作方式，其表现出的行政力量过于强大，给法律留下的空间有限，有时甚至极为有限。更深一点，在这些偏远地区，由于刚开放不久，农村商品经济的发育程度不高，市场功能不全，这就限制了农民的眼光，他们还难以体会到独立自主、平等地位、自主身份的法律含意，权利与义务的观念无从大量生发。
法律在农民心中还未获应有的地位，未能在农民的生活中获得现实的生命力，这当然有整个背景、环境的原因，但也与法律本身存在的某些局限有关。一些有关农村的法律规定，并未真正贴近农村实际，未能实在地深入农民生活。例如有关村民自治的规定，其条款规定过粗，且对违反有关条款的应负责任没有规定，造成一部分人即使违反其某些规定也不能追究其相应法律责任。同时由于政府权力的过于扩张，使得纸上的条款与生活实际距离颇大。在农村很多地方，《村民委员会组织法》实际上已被架空，这就造成了法律与农民的隔膜，不为农民所相信，而另一些为农民所依赖所期望的规定，又没有上升为法律。如有关家庭联产承包责任制和有关减轻农民负担的基本规定，政策居多，这也使农民看轻了法律。就总体来看，目前有关农村的立法多数是管理性的规定，而授权性规定及切实保护农民利益的还不多，农民难以从法律中直接看到自身利益所在。农民是最讲实在的，法律未能实在地给农民以正面的感受，因而也就不易赢得农民的信任、拥戴。加之司法（主要是基层司法）中的一些腐败行为往往抹去了法律可以有的积极效应，引发了农民对法律的一些不正确看法①，妨碍了农民法律意识的健康提高。
有鉴于此，我认为欲使农民法律意识跃上一个新台阶，获得新的突破，最关键在于扼制司法腐败②，真正树立起法律的权威，与此同时还应降低诉讼成本。现在有部分学者主张立法要注意吸收“本土资源”。具体说来，就是“在制定法上注意研究并采纳习惯”③，法律应“与通行的习惯惯例相一致或相近”④。我不否认风俗习惯在农村中的适用性和易接受性，当然施行起来阻力也很小，但如果要采纳习惯入法律，我们不得不考虑法律的普适性与习惯的地方性之间的矛盾。持这种主张的学者，主要是想在法律与习惯之间寻找一个平衡点，使得法律既不失其本性又能像习惯一样被农民接受、认可并使用。我认为这种理念是好的，但其可行性值得商榷。事实上，现在在许多农民看来，法律已够多了，重要的是执好法，这种看法虽不全面，但也道出了实质。
从以上思路出发，我的具体建议如下：首先，农村立法建设要注意平衡发展，目前的重点，一方面要加强地方性法规建设力度，通过行政立法或经济立法来反映农民的一些突出要求。如减轻农民负担，稳定和完善家庭承包责任制等，在这个过程中，要注意是地方性法规贴近农村，贴近农民，使其从纸上的条款，变成活生生的农村生活准则。要让法的观念在日常劳作中潜移默化地注入农民的意识之中，农民出于生活的需要去知法、懂法、求法、护法⑤。在这里（即地方性法规中）我们就可以考虑吸收当地一些有益习惯，既可以较好地解决法律的普适性与习惯的地方性之间的矛盾，使之更切合当地实际和农民生活，而且在执行起来
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①如认为法律无用，只是一纸空文，“法律保护富人权益”等等。
②至于如何扼制司法腐败，这是一个很大的课题，本文在此不作详细讨论。具体的理论与实践措施可参看相关论文及著作。
③见苏力《当代中国法律习惯》载《法理学、法史学》，人大复印资料2001．8期
④见苏力《变法、法治建设及其本土资源》载《中外法学》1995．3期
⑤宣传与普法自上而下灌输给农民的国家法，应该是百姓内心确信的知识和神圣的观念，他们必须从心眼里相信法律是公正的、可靠的，是对他们有利的。如果法律没有成为他们生活中必不可少的一部分，没有成为他们生活中靠得住和有用的东西，那么，国家法在农村的实践将是失败的。参见田成有《国家法在乡土社会中取得成功的条件与保证》载《法理学、法史学》人大复印资料2001．8期
也方便的多，不会有很大的阻力。另一方面，也要克服法律过于超前的问题，这往往会导致欲速而不达的结果，相应地要修改一些不尽符合农村实际的法律规定，如村民委员会组织法的某些规定，平衡发展也应注意不同部门法，与不同类别的法律之间的关系，如民法与行政法，在这些偏远地区发展经济的同时，不应过分强调商品经济与民法的一般逻辑关系，要从当地商品经济发展的实际情况出发，合理估价民法的作用。因此我认为在这些地区行政法的步伐可适当加快，以构件起市场经济需要的基本秩序，为民法的大规模介入创造条件。这样，就使农村立法给农民一种既可望又可及的感觉，有利于法律获得农民的信任。
其次，在农村司法、执法上，目前要解决的问题甚多，如机构不健全，人员素质不高，经费欠缺，司法腐败，执行难等等。这些问题所产生的负面效应危害不小，农民经过长期逐渐形成的对法律的正确看法与信任感，往往会因一些事件的错误处理或枉法行为而丧失。我们不能忽视这种破坏力，事实上长期以来农民之所以不愿主动学法，很大程度上是对基层司法现状失去了信心，认为学法无用。正所谓“徒法不足以自行”，再好的法律也要有人去正确执行，只有这样，法律才能真正发挥作用，而不是一纸空文。因此，在农民法律意识刚刚形成之始，司法、执法的好坏，直接关系着法律意识发展的前途。基于以上分析我认为应从以下几个方面加以改进：①改革现有执法司法体制。如可将执法重心适当从市、县移至乡镇，变一些政府执法部门由县垂直领导为县、乡（镇）双重领导，并可试行由乡（镇）直接领导的体制，使执法人员更贴近农村基层，直接与农民见面，使农民感到法律与自己的生活同在；又如，可在乡镇人民法庭设立巡回分庭，定期组织巡回审理，对一些简单案件就地审理，就地判决与执行，以方便农民诉讼，使更多纠纷进入法律处理程序；再如，在农村村一级设立司法专员，使之既可作为村的法律顾问，同时又作为最基层的解纷者和上级司法、执法部门的代表，这样，可让法律真正深入到村组最基层，与农民真正亲近起来。②加强司法、执法机关内部制度建设，努力提高基层司法、执法工作人员自身素质，改进工作作风，提高办事效率，以及从内部扼制腐败，降低诉讼成本。③加强和完善行政监督体系，使行政机关切实做到依法办事，使政府在规模、职能、行为方式和权力行使上从“无限政府”转变为受到法律严格限制的“有限政府”①。为司法独立创造一个良好的外部环境。
最后，由于农民缺乏倾向法制的内在动因，他们并非天然的法律要求者，因而先行的这种自上而下的以宣传和普法为主要手段的灌输式的法制教育还是必要的。但与此同时，我们应寻找新的方式，突出实践针对性，要使农民从被动接受变为主动学习法律。如在内容上，要补前之不足，对民法通则、诉讼法等法律及地方性法规，要反复宣传讲解。在这种宣传中，要格外注意告诉农民有那些法律
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①这是行政机关依法行政的关键。参见强世功：《一项法律实践事件的评论》载于《乡土社会的秩序、公正与权威》，王铭铭、王斯福主编，中国政法大学出版社1992年版
权利，如何正确行使和保护这些权利；在组织形式上，特别要注意发动具体与农民打交道的司法、执法部门的力量，让其工作人员深刻认识到“办好一案，胜讲十堂法律课”的朴素道理，以公正的处理方式与结果赢得农民对法律的认同；在方式方法上，重点在于“给”，应注意发掘农民喜闻乐见的方式，尤其要让农民“现身说法”，这样效果更佳。此外还可针对农村涉及面广，农民最关心的问题，分别按国家、集体、农民的权利义务，编列成册交给农民，以备随时取用，积渐日久，农民便会感到与法律不可分离了。
中国农民的法律意识，目前正处在一个由初步了解向进一步深入了解和理解发展的阶段，在那些刚刚开放不久的偏远贫困地区表现尤为明显。毫无疑问，完成这个转变需要一个较长的过程，其间不免艰难困苦。从农民来看，他们由于内在动因不足，不得不付出格外痛苦的代价。政府也需动员浩大的力量投入这个工程。但唯其如此，农民的法律意识才能真正有一个大的历史改变，中国农村乃至整个中国社会的法律春天才会早日到来。