关于当今大众宪法知识状况的调查报告

    一九九九年修宪，首次将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法。依法治国，其实质也就是依宪法治国，人们对宪法知识的了解程度不仅是宪法意识、宪法观念形成的前提条件，也是宪法得到信仰、实施的必要保证，更是衡量一个国家文明程度的重要标准。那么，现在人们对宪法的了解程度究竟如何？笔者为此在湖南、广东两省部分城乡做了随机问卷调查，希望其中反映出来的问题能够为我国铺就宪政之路贡献一粒细沙。

一、地点时间。

1、湖南省长沙市岳麓区通程商业广场新一佳超市入口处（2003/03/01）
2、广东省湛江市霞山区国贸商场门口（2002/08/03）
3、广东省湛江市安铺镇下潮村（2002/08/04）

二、形式对象。

    在城市商场人群、农村村民中开展随机问卷调查，尽量使调查对象知识结构、年龄结构分布合理。

三、问卷设置(调查报告及正确答案插页附上)。

1、命题原则：

    问卷的题目尽量常识化、易答化，考查人们对宪法基本知识的了解程度。但是，在考查基本知识外又有适当的拔高，体现一定的区分度。

 2、问卷内容：

    本问卷分为A、B两卷。A卷考查人们的基本宪法知识，为客观题，计分。A卷的题形为判断题和单项选择题。判断题、单项选择题各五道，每题十分，共一百分。其中基本常识题占50%、中等题占30%、较难题占20%。1-3题、6-7题为基本常识题；8-9题为中等题；5题、10题为较难题。A卷在问题的设置上，涵盖了宪法的地位、历史沿革、内容、修改方式、执行等各方面的基本知识点。B卷为开放式主观题，采取不定项选择题题型，不计分，主要是对人们了解宪法的途径、是否阅读过《中华人民共和国宪法》、在对宪法了解程度上的自评进行摸底。

四、调查开展情况。

    两省三地一共发出120份问卷，并拿笔请人们填上了答案。最后回收了105份有效问卷。

五、问卷答题清况。

    本次调查问卷的最高分为90分，最低分为30分，平均分为63．43分,及格率为66.67%（正确答案附后）。A卷中各题的正确率(%)为下表所示：
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
95.74 73.34 60.00 71.25 66.67 40.00 33.33 53.33 80.00 52.31

B卷中各选择肢的选择比率为：

 选项 
题号 A B C D E
1 53.33% 6.67% 20.00% 6.67% 6.67%
2 6.67% 34.33% 5.67% 33.33% 13.33%
3 6.67% 13.33% 40.00% 33.33% 6.67%

六、问卷所反映出的问题分析。

    纵观整个问卷答题情况，正确率达60%以上的只有1-5题 （判断题）和第九题（选择题）。判断题成了被调查者得分的主要来源，远比选择题答得好。可见，人们对基本知识的了解是比较模糊的，因为随着题中难度的增加，错误率也大幅度上升了。

    在本次调查中，105个被调查者中没有一个满分，大大出乎笔者意料。虽然有六人拿了90分，但是有33.33%的人不及格，最低分为30分，而平均分只有63.43分。及格的人得70、80分占了多数，得40、50分的人不少。这说明了虽然人们的宪法知识水平基本及格，但是存在的问题不少。这些问题主要表现为不少人对宪法知识只是有着基本的浅层的了解，这种了解停留在模糊的“知晓”层面，没有清晰明确的了解。小部分人对宪法的了解存在着盲区。得30、40分的人基本算是“宪法盲”或“半宪法盲”了，因为判断题、选择题有运气的成分在内。令人遗憾的是，得分在40分以下的有九人，占总人数（有效答卷）的8.57%。

    令人费解的是，第7题关于我国的根本政治制度的考查竟成了正确率最低的一题，只有33.33%。是由于A、C项的干扰太大，还是由于人们对我国国体、政体的认识模糊，又或许是压根搞不清楚国体与政体的认识？笔者认为后两者兼而有之。

    B卷调查结果显示，有超过半数的人是通过课堂学习获取宪法知识的，课堂学习是人们获取宪法知识的，课堂学习是人们获取宪法知识的主要途径。粗略读过一次宪法全文和粗略读过宪法部分内容的人分别是34.33%、33.33%。在宪法了解程度的自评中，40%的人认为自己只是对宪法的基本内容有着一般的了解。可见人们对宪法的了解真的不深，也无怪乎答题中出现了许多模棱两可的误判了。而认为自己完全不知道宪法基本内容的竟也有6.67%，与8.57%的“宪法盲”和“半宪法盲”的比例接近。

七、结论。

    调查结论可用十六字概括：总体及格、两极分化、问题不少、亟待提高。

八、几点思考。

    这次调查暴露出的问题不少，但还是有笔者感到比较欣慰的亮点。其一，绝大多数人对“宪法是我国的根本大法”没有异议，可见宪法在人们心目中的地位还是比较高的，而宪法地位崇高性的认识是宪法意识树立的前提。此外，有三分之二的被调查者  认识到了中国共产党并非进行违宪审查的主体，这与笔者之前的预计有差距。笔者在调查前认为，大部分人会犯“党国一体”的认识错误，把中国共产党当作违宪审查的主体。没想到多数人都能区别党与国之间的差别，与上个世纪八、九十年代相比，无疑是一个巨大的进步。这也是我国真正实现“宪政”的群众思想基础之所在。

    为什么当今人们的宪法意识不强呢？笔者认为主要有以下三个方面的原因：

    首先，宪法还没有真正实施起来。老百姓认为宪法是对国家根本问题的规定，离老百姓日常生活较远。人们在日常生活中遇到法律问题时，首先是去了解诸如《民法通则》、《婚姻法》、《继承法》、《刑法》等与自己日常生活相关的法律，而宪法“用处不大”，只是摆设而已。因此，让宪法实施起来，让宪法从“神堂”走向“世俗”，走向老百姓，才是中国走向法制的关键一步。有学者认为，宪法是规定公民基本权利和义务以及国家机关组织与活动原则的根本法，由于其调整的社会关系具有广泛性，其条文具有原则性、概括性等特点，因而，是难以进入司法程序的。再者，宪法条文中也极少对违宪行为规定相应的处罚性条款，这更为宪法司法化增加了难度。对于上述宪法司法化的两难问题，我国青年宪法学者朱福惠博士认为，“原则性和概括性是宪法规范与普通法律规范相比所具有的特征，但是这一特点并不影响宪法的规范性，因为原则性和概括性为司法机关适用宪法提供了相对较大的自由裁量权，这是解决宪法问题所必不可少的”。 “宪法规范一般较少规定制裁，我国的多数宪法学者认为这是宪法的弱制裁性，但是它不能成为宪法不为司法机关适用的理由。因为弱制裁性不等于无制裁性，同时宪法规范对有些违反宪法的行为是以普通法律为补充的。从法理上来说，任何一种法律都必须规定制裁的手段和方式，以便司法机关适用法律。宪法规范大多没有制裁的内容，主要原因是宪法可以对某一类违宪行为规定相同的制裁手段和方法。” 笔者十分赞同朱福惠以上观点，但有两点是必须加以注意的。

    其一，他提到，“原则性和概括性是宪法规范与普通法律规范相比所具有的特征，但是这一特点并不影响宪法的规范性，因为原则性和概括性为司法机关适用宪法提供了相对较大的自由裁量权，这是解决宪法问题所必不可少的”。正如我们所知，自由裁量权在英美法系中大量使用。诚然，自由裁量权在具有原则性、概括性等特点的我国宪法司法化的过程中必不可少，行使好了，固然是宪政的题中之义，但是如果行使得不好，就会误入歧途。那么，此权该由谁来行使？如何正确行使？要回答这个问题，我们就必须回答进行违宪审查的主体问题。目前国际上的通用做法是设立专门的违宪审查机关。例如，美国的违宪审查权由法院行使。法院，尤其是联邦最高法院是实质意义上的违宪审查的专门机关；在大陆法系国家中，法国、德国更是设立了专门的宪法法院，进行专门的违宪审查。有的学者认为，“我国违宪审查制度的审查主体（机关），应以全国人大及其常委会为主，包括国务院、省级、较大的市人大及其常委会省级人民政府在内。” 还有的人认为，“于全国人大之下设置在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导的宪法监督委员会，但其职权仅在于进行除法律之外的违宪审查，而且它只有初步裁决的权力，最终要由全国人大及其常委会来决定。” 笔者认为上述观点均不妥，理由有二：一是对作为国家权力机关的全国人民代表大会及其常务委员会可能出现的（绝少，但不代表没有可能）的违宪行为无能为力，二是不能体现宪法在国家中的至高无上性。朱福惠在其《宪法至上-法治之本》一书中提到，在我国，可以设立一个独立于其他机关的专门的违宪审查机关，此违宪审查机关由全国人民代表大会产生的，但是此违宪审查机关不是如通说所认为是对全国人民代表大会负责的，而是一旦产生就应具有独立性，只能服从宪法，不能服从包括全国人民代表大会及其常委会在内的任何国家机关。国家权力机关有权监督违宪审查机关；同样，违宪审查机关也有权监督国家权力机关。因为它们都是宪法之下的机关，它们互相监督是履行宪法职责的表现。 笔者十分赞同上述观点，但必须补充一句，正如美国的大法官制度一样，该机关人员必须由精通法律、具有专门的宪法知识、德高望重之士来长期担任。而且，任期可考虑设为终生制（如果没有重大失范问题），以保持宪法审查制度的延续性、严肃性。

    在回答了自由裁量权归属这个宪法司法化的破冰问题之后，我们再来考察一下该权力应如何正确行使。毫无疑问，在违宪审查机关人员在运用自己的智慧与良知对违宪行为作出评判之时，还必须接受来自各方的到位有力的监督。其中最为有利于提高公民宪法意识的一点是，国家要赋予公民提出违宪监督异议的权力。该权力可通过类似于行政复议的形式（我在此称之为宪法审查复议）行使，给普通公民对宪法审查监督一个司法可能性，这也是保障宪法审查健康进行的一个巨大的潜在力量。正如季卫东教授所言：“如果公民个人不能提起审查要求的话，就很难真正的限制国家权力，所以违宪审查机构应该具有司法性，即允许个人提起宪法性诉讼，即使一时难以作到，也应该为此创造条件。”

    其二，朱福惠提到，“弱制裁性不等于无制裁性，同时宪法规范对有些违反宪法的行为是以普通法律为补充的。”现在，我国社会主义法律体系初步建立，部门法数以百计。那么，一种具体的违宪行为究竟如何适用法律呢？笔者认为，对于违宪行为的普通法适用性问题，要明确化，不然会导致违宪审查机关的自由裁量权过大，从而导致宪法司法化的混乱（任何权力都有膨胀的可能，违宪审查机关当然也要有法可依）。笔者建议，全国人大可以对有可能出现的违宪行为的普通法适用问题进行专门的立法，将其以法律的形式固定下来，为宪法“走下神坛”提供司法可能性。此立法是由宪法的原则性、概括性和弱制裁性决定的，在宪法司法化的过程中比不可少。

    调查显示，有53.33%的人是在课堂上学习到宪法知识的，是宪法学习的最主要途径，但是人们对宪法的了解程度会随着远离课堂而逐渐淡化。真正对宪法感兴趣，主动学习的不多。为什么会导致这种结果？关键还是宪法没有实施。宪法是保障公民基本人权的法，按理说与老百姓的关系非常密切。现实生活中基本宪法权利被侵犯的事实比比皆是，因为他们还从来没有以自己的名义去救济过被侵犯的权利。于是，老百姓觉得它只是摆设，没有实际用处，更不用说对它的信仰了。宪法必须司法化，这是解决这个问题的根本途径。“值得注意的是胡锦涛作为最高领导人第一次提出‘违宪审查’，强调健全宪法监督机制、及时纠正一切违反宪法的行为，还有一个强调宪法解释，这些因素加在一起，已经接近司法性合宪审查的架构。”

    其次，中国缺乏宪政文化。在古代中国，统治者奉行的是“刑不可知则威不可测”的法律理念，造成了公众对残酷的刑罚存在着一种与生俱来的恐惧感，老百姓无从了解刑律，造成了法律知识的空白，宪政意识无从谈起。到了近代，陈独秀在总结中国近代宪法失败的原因时认为：“中国近代只有政治运动没有国民运动，因此，中国国民对于改革漠不关心，洞若观火，以致中国历次政治革命最后只落得个政治家们争权夺利，于国家与民族没有任何实质意义，也不能解决中国社户会固有的弊病这样的下场。”新中国成立后，1954年颁布的新宪法，可视为近代中国宪政之始的标志。可惜的是，在随后的一段时期内，宪法被“文革”彻底摧毁，中国宪政再一次被中断，一直到1982年宪法的颁布。因此可以说，改革开放的二十多年才是宪法健康持续发展的时期。

    贺卫方教授认为，“中国的宪政是自上而下的而不是自下而上的，这样的路径差异，标志着我们的宪政带有相当大的精英推行过程。” 既然走的是精英路线，因此，广大中国普通民众一直都缺乏一种宪政意识，宪法知识的缺乏和不足也不足为怪。朱福惠认为，中国实行宪政不仅背负着一个“沉重枷锁”-权力至上， 还有一个“巨大障碍”-政治高于法律。 虽然我国1954年就颁布了一部较好的宪法，但是其后的一段时期内，宪法的实施一直被上述“枷锁”和“障碍”所约束，一直被党的政策所替代，人们学习得最多的是党的政策而非宪法，这个影响持续至今。关于中国共产党和法律的关系，湖南大学法学院名誉院长、著名法学家李步云教授在其《党必须在宪法和法律的范围内活动》 一文中有详尽的论述。他认为，各级党的组织必须以宪法作为自己根本活动准则，这并不会贬低党的领导地位，削弱党的领导作用，而恰恰相反。而且，党以宪法作为自己的根本活动准则，是发扬社会主义民主的必要条件、维护社会主义法制应有权威的可靠保障和加强改善党的领导的有效措施。笔者称之为“党的宪法文化”。

    中国政法大学校长、著名法学家徐显明教授认为，“中国的传统文化不应该彻底抛弃，它有很多可以和西方文化沟通的内容，比如道家思想。但是，在设计宪政制度时，肯定需要对文化的改造，其核心就是把义务、服从本位改造为权利本位，大力弘扬权利文化。” 因此，加强宪法知识的教育，普及宪法知识，大力弘扬权利文化显得尤为重要。

    最后一个原因是，我国很多普法教育往往流于形式，而且很多地方对人们宪法权利不够尊重，给普法教育造成了负面影响。笔者手头上有一套山东省“四五”全民普法资料，该套资料分为两本，一本是《山东省“四五”全民普法读本》， 一本是《山东省“四五”全民普法法律选编》。 《山东省“四五”全民普法读本》一共有12编，64讲，281页。该书编写得与高校法律基础课本无异,厚厚一本。无论体例和内容，在笔者看来，都过于专业化，现实应用价值不大，要知道普法教育面对的对象是知识层次不高的群体。另外一本汇编了十部法律（当然有《中华人民共和国宪法》）和一个“决定”。令人不解的是很多实用性很强的司法解释没有编写在内，只是一个法律条文的单纯的罗列。两本书一共530页，不能说不厚，不能不说编者用心良苦。但是两本书基本上没有对公民权利意识教育的内容，不能不令人遗憾。

    选举权是宪法赋予公民的神圣权利之一，但是在很多地方，选举权不但不被尊重，甚至被剥夺。《南方周末》997期百姓记事里有一篇名为“没有完成的任务”的文章，记述了作者（一高中生）如何被班主任强迫填写选票的事。作者最后无奈地发出了感叹：“我被刺痛了，我第一次真实的感到，《宪法》庄重地赋予我们的权利被如何轻而易举地剥夺。” 其实，类似这样的事在很多地方都在发生着。它对人们权利意识、宪法意识的摧毁是显然易见的，是任何宪法教育都无法弥补的。

    笔者认为，宪法知识是国民基本素质的一个必不可少的要件，它是法治意识真正树立起来的一个检测标准。现阶段，除了大力推进宪法实施、保障公民现有宪法权利以外，便是要把对宪法知识的学习纳入一个良性轨道，以弥补当今人们宪法意识中的知识层面的不足。例如可以把宪法知识的考查作为各行业的准入考试或职称、年审考试或各种入学考试的一门必考科目，以考带学，让人们主动去获取宪法知识，让人们真正了解宪法价值。话说回来，这需要把握好度，即设题不能太难，应以宪法的基础知识为主，以客观题为主。当然，笔者并非提倡“唯考独尊”，但是在当今这么一个功利的时代，任何空中楼阁式的美好普法愿望如果不和人们的切身利益相挂钩，都只是“思想的巨人，行动的矮子”。推进宪法实施，让宪法与人民的切身利益紧密挂钩，让人们在宪法权利得到真正保障的甜头中主动去学习宪法，这才是树立宪法意识、宪法观念的真正关键。当然，结合中国的具体实际，现阶段以这种“以考带学”的方式，硬性灌输，也是一种不得已，但又必不可少的途径。

    实行“宪政”，是一个系统工程，需要无数人为之奋斗。尤为令人欢欣鼓舞的是，二零零二年十二月底，新任中共中央总书记胡锦涛引人注目地主持了中央政治局首次学习，其议题就是学习宪法。在刚刚结束的全国人民代表大会十届一次会议上，胡锦涛同志当选了新一届国家主席，去年年底的中央高层集体学习宪法，无疑又有了更深一层的意义。“有评论家指出，这标志着中国宪政意识的新觉醒” 。
宪政之路，让中国大步迈进。

  二零零三年三月三十一日
  于岳麓山下